主题演讲:发挥自贸区在高水平开放中的引领作用——中国世界贸易组织研究会副会长 霍建国

尊敬的各位领导、嘉宾,女士们、先生们,大家好!

习主席、克强总理都有一些新的指示,这些都是新信号,当前的改革集中在自贸区进行突破,即如何体现高水平开放、如何体现高质量发展,自贸区将承担一个艰巨的任务。我今天介绍当前国内外面临的重要形势,为何要寻求自贸区上的突破,以及它的作用和意义。

先看看外部环境、形势有变,主要指国际形势发生复杂的变化,后面讲六个“稳”,现在各部门正在落实。从中国经济运行的态势看,仍然承受一定的下行压力,这种压力是多方面的,有内部结构转型的矛盾,也有改革中各部门协调的矛盾,也有防风险导致使劲过头产生的新矛盾,但外部的压力更加复杂,所以我觉得先聊聊外部形势。

外部形势主要有几方面:

一是发达国家经济进入了明显复苏阶段,这个复苏从2016年下半年就已经开始了,但当时国内讨论得比较少。2017年全球经济增长3.8%,超越金融危机后达到了最高的一次增长,美国经济一路领先,去年增长2.2%,今年美国经济前三季度平均3.3%,这在美国经济增长上,经济学界认为接近它潜在的增长率。这说明了为什么美国经济、股市出现一些波动,很多经济界人士认为它的增长似乎到点,后面可能会出现一些振荡,而且面临债务问题和股市泡沫问题,大家是比较担忧的。有一点外界冲击振荡,处于高度敏感期,所以这两天上去又下来了。中国经济也有这种现象,但美国经济最近振荡大,从2.6万跌到2.44万,下跌10%多,但有业界认为5%左右的下调是正常的,不会触发系统性危机。美国几次出事都跟股市有关,连续两三天下跌20%以上,整个资产链就断掉,经济危机就可能会产生。现在唯一让人担心的是它的股市泡沫,和现在批评较多的是政府债,特朗普上台一年多债务就上升了1万多亿。

我们注意到欧美经济的复苏产生了一些新的变化,这个变化归纳起来:

一是属于发达国家之间的利益之争比以前更复杂,当然美国优先、美国第一也促进了这些矛盾的增长。即美国跟7个发达国家之间的矛盾。还有美国与北约的矛盾,还有美国与其他贸易伙伴,包括在全球主要贸易伙伴启动了征税的动作,也导致他们之间的利害关系发生了很微妙的变化。实际上更多国家有意见不敢说,或者很多国家屈服于美国勉强签署了一些协议,像墨西哥、加拿大、韩国,可能下一步欧盟、日本也会跟美国签署一些贸易协定,即迁就美国要求的新双边协议的内容。

二是中美矛盾,众所周知中美贸易摩擦仍在升级,还在处于一个紧张的状态,还没有出现缓解迹象,现在正处于双方消耗战的过程,看谁能扛得住,这是比较复杂的问题。但这个影响,短期内看来还没有出现全面缓解或通过谈判解决问题的迹象,就是说可以把这种影响往后推,可能明年这个影响还存在,所以现在很多人比较担心这个影响集中在贸易、科技进步、金融市场三方面。这三方面需要我们特别注意做好稳定的一些工作。

贸易主要体现在经常向下的平衡问题,众所周知货物贸易是顺差,服务贸易是逆差,如果扩大进口过猛的话很可能导致经常向下的逆差,可能会对内稳定形成压力。投资方面、技术进步方面,欧美都加强兼并收购、技术转让的限制,这些限制必然带来一些新矛盾,像美国的审核机制已经扩大了审核范围,要求申报的内容也在扩大。过去中国技术进步来自两方面,一方面是引进外资、高端制造业或高端跨国公司投资会带来一些技术,另外是在海外兼并收购技术,但现在收购的难度大了。包括欧盟也在重新审理投资的审核机制,以前在不同国家进行审核,现在欧盟基本提议制定新法规,要求集中在欧盟联合会进行审核,但这个法规还没发布,但这个方向是比较明显的,贸易投资的限制壁垒也在上升。

现在全球普遍比较担心今年的经济增长、国际货币调回3.7,因为在去年3.8的基础上,年初大家普遍预计提高到3.9,可能预计要到4%。但三季度后国际货币和市行都下行了,都调到了3.7%,可能会弱于去年的增长。主要担心来自于全球贸易的摩擦及全球经济带来的新不确定因素,估计会受到一些影响。

现在还有一个形势比较微妙的,即WTO改革问题,即多边贸易体制面临改革。因为现在多边贸易体制有几个作用,一是降低关税谈判;二是对全球各个WTO成员督促改进;三是有一个很强的功能,上诉机制,他会组织专家小组进行协调,最后作出裁决予以均衡处理。

现在WTO这几个功能基本都瘫痪,它的谈判功能没有明显的进展,有一些进展,但很难最终达成一个协议,这里面也存在欧美不支持的因素,所以现在基本停白。它的审核机制还在工作,但审核后执行的效率比较差,它的纠正能力非常差,所以走了一个过场。它的上诉机制,因为新法官的推荐被受到阻碍,主要是美国不同意,所以无法重新组成新的案件处理小组。最近又少了一个,只剩下俩,所以这是改革要解决的问题。现在改革多数的方案,美国提了,欧盟也提了,加拿大组织了11个WTO主要成员也提了一个议案,主要的问题就是恢复上诉机构功能,加强审核机制,另外对于新规则要进行新磨合谈判,这里面就涉及到一些补贴、公平竞争、发展中国家的待遇等比较敏感的问题,同时也是比较难谈成的问题,现在正在磨合。

在整个变化中,特朗普老说退出WTO,我觉得是假的,因为现在美国的阵势是把原有的机制打乱,完了之后是一对一谈判,谈判中要灌入美国的意识,逐渐形成美国主导国际贸易规则的格局。他不是退出,退是为了进,他退了很多,凡是不符合美国利益的就退了。像联合国很多人欠交会费他就不干了,其他国家都要过渡5年、8年,所以觉得不合适就退了。他的经济利益算得太精了,这一点也给各国家带来一些新矛盾。

同时,从美国建制派和精英的判断来说,美国短期内是获利的,在国际上是显示强势的,但中长期美国在国际上的领导地位是受到削弱的,这是全球治理中的矛盾。现在看来美国这种强势一方面在国际上越来越多的国家也开始在批评它,就是对国际机构的治理格局不负责任,你说撤就撤,说退就退,所以导致了一些新的全球治理矛盾,而且在建的方面没有作太大贡献,你退了之后怎么办?WTO这样的机构有其独特性,因为有164个成员,我个人估计下一轮改革,美国是满意的就不会退,但和美国的想法不一致,矛盾更大就真的会退出,所以全球治理的难度在上升。

国内改革发展的难度明显加大,首先是高水平开放,简单的理解是零关税服务业开放、公平法治的营商环境,这些都属于高水平开放内容。高水平开放在中国一步到位显然有困难,所以放在自贸试验区先做一次突破性试验,像前五年解决了一个体制机制的创新问题,特别是工商税务的管理体制、海关通关机制,我觉得制度上的创新有很多,上海总结有120多条。后来负面清单准入很多,在全国陆陆续续都落地了。6月28日、30日分别公布了两个负面自贸清单,一个是自贸区的45类,一个是全球的48类,其中3类差距不明显,只是在农业、矿产资源、废料处理上有区别。大家可以研究一下这个负面清单。

现在的难度是,因为国内要推高质量发展,实际上高质量发展跟高水平开放的相关性很强,没有高水平的开放就很难融入当前的世界,而且没有进出资源,即全球资源的优化配置没有更大范围内进行国际合作,那么我们的高水平开放显然会受到一定的约束。所以一定是在开放的形势才下能更有利推进高水平开放,实际上我们都是讲对表国际,就是按照国际上高水平开放的标准进行对标。平心而论,我们在技术水平,包括制造业技术、服务业发展、社会治理、管理都存在比较大的差距。放眼世界看这些差距,世界上确实有一流的国际营商环境,亚洲的新加坡、香港可以算作国际一流的营商环境。因为在四行评比的国际营商环境的打分中,新加坡是第一,香港是第四还是第五,包括韩国、台湾省都在前十,日本也是在前十,美国在21、22,还是有差距的。四行打分的十大标准引起高度关注,中国排在179位,所以我们高度关注,分项进行了研究,从企业注册登记到项目开工、海关通关、质检一直到银行信贷、中小企业政策,以及最后企业倒闭办理倒闭手续是否比较快,主要从时间节点上进行了评价,大概用多少天。

我们的企业注册登记是最好的,好像是90多天,排在全球第90多位。我们的施工工地开工审批大概要179天,平均我们是第78位,所以营商环境这两年提得特别高,一方面是开放市场,另一方面关键是营商环境,在市场开放的情况下,如果没有好的营商环境配套,你是留不住外企的。不仅新的进不来,原有的还可能会流失,所以这一切的一切都会集中在营商环境的改造上。营商环境的认识还需进一步提升,不是简单的放管服问题,我们在这方面已经有很大的改善了,但还包括信息公开透明、法律法规制度的公平公正及执法的稳定性和连续性,我们在很多方面都需要继续努力。

我们的制度是否相对稳定,没有说今天出台了,明天推迟执行或后天作废,这就是破坏营商环境。你执法也不能说查就查、说罚就罚,应该提前有一个要求或公示,而且公示不能老变,维系几年才是稳定。两年以上叫稳定,如果一年一变,连国内的企业都不敢投、不敢动,大家都在等。为什么习惯打探消息下一步有什么新动作,一到周末等股市出新消息,这是不正常的,正常的是大家会很清楚下半年有什么改革举措出台,很多改革文件要提前公示、提前征求意见,改革的方向是明确的,不像资本市场的动作太多、文件太多,大家每天忙于适应,这会影响人民的预期心理,这不是一个好现象。

现在转型升级和市场化改革处于特别艰难的地步,因为企业需要转型升级,中国经济结构的发展,大的结构已经出现了变化,服务业上升、制造业回落、创新能力上升、传统制造业回落,这些都已经发生了,是一个很好的现象。在这个过程中我们要进一步明确理念,即坚决以市场化改革为引导,这一切的一切是建立在市场机制的作用下发生的,而不要单纯去靠一些政策性的突破,比如靠优惠政策、支持政策体系,这些东西属于阶段性或强制,即属于拉动性的。从长远发展机制看,这个效果是减退的,所以一定要内在有一个机制。

总结改革开放40周年,其中有一个经验,像入市之后中国出现了国有企业、民营企业、外资三股势力同时争先恐后快速发展,那个大发展是大家一起努力的结果。如果说这几类企业出现有轻有重或政策匹配不一致的情况下就会影响企业的积极性,更何况有些企业面临的市场环境比较艰难,会影响现在的转型升级和经济增长活力。现在我们恰恰在这方面处于要调还没有调,就是说很多产业政策、补贴政策要不要合规。

上次我们发布《白皮书》的时候,财政部副部长在解释的时候提到现有的补贴政策总体是合规的,但里面大多数都是不可塑的,即是符合世贸规则的。还有一些是可塑的,可述是不符合规则,我们下一步会调整不可塑的,即竞争会更加规范。

还有高水平开放和国际规则的挑战,这是比较重大的一个挑战。国际规则现在讨论比较多,一张口就是中国是不是发展国家,这个争论比较大。我们说我们是发展国家,是最大的发展国家。中国有两个没有变,一个是中国社会主义初级阶段特征没有变;二是中国是最大发展中国家的特征没有变。但国际上说中国是全球第二,很多第一,贸易第一、储备第一、出口第一,说了有很多第一,现在知识产权专利注册登记超百万也是第一,高铁第一、产品第一,有很多第一,他说你不应该是发展中国家。WTO享有的发展中国家待遇有点不符合实际情况,所以新一轮改革要挑战这一块。按照人均,中国确实是发展中国家,因为人均还没有到1.2万,1.2万才是发达国家的标准,现在是处于中等收入阶段,现在正在过渡,另有国内发展不均衡,3,500万人口的贫困县还没有解决。中国整个发展还处在不均衡,这些都可以说明我们是发展中国家,但这些需要进一步探讨、理论。

现在主要是新规则,总的特点是过去以边境为主的规则,现在讲在边界线以内的规则。过去研究的都是装船前检验、质检标准、海关估价标准,讲的都是货物通关、在离开码头进口的一瞬间的全球规则统一,是便于大家进行贸易的,多数从贸易便利化的角度为主。现在的规则从TTP及国际上最大的几个自贸区的规则看,基本上都涉及到环境、劳工、知识产权、国企竞争中性竞争政策,这些都已经公开进行了讨论,或者已经写进了规则。现在对WTO的改革,主要是把21世纪的新规则引入到WTO,但发达国家和发展中国家的矛盾比较大。WTO的决策机制比较怪异,它需要大家一致同意,所以难度很大。

总括而言,这些新规则是一个发展的方向,需要我们去适应。当然,在执行的过程中确实要考虑到它可操作性,更多要考虑各成员国的利益,而不是完全按照发达国家的标准走。发达国家的标准确实很好,但全世界很多国家都不适应,因为WTO164个成员只有三十几个是发达国家,70%、80%都是发展中国家。

如果你考虑到规则的可操作性,那一定是大多数人能适应的才叫可执行的规则,如果只是为少数人制定的规则,大多数人执行不了,这个规则不带有普遍意义,大多数人无法执行,所以我们还是考虑到可操作性的问题。有人说RCEP的规则比较低,确实有这个现象,RCEP可能更适合中国、东南亚国家贸易规则,也是可操作。将来还需要一个磨合过程,发展中国家有一个全面提升的过程,发达国家也有迁就的过程,要等一等这些发展中国家。

为何巴黎协定美国不干了?因为巴黎协定最后属于共同目标、不同责任,就是大家都要为了空气中的减排作贡献,每个国家都要承担一些,但又不能同等按照国家大小切分,这样就产生很多矛盾。最后,当然不同国家承担相应的减少大气排污的责任。对于落后国家,美国要出钱进行能力建设、进行支持,后来美国发现其他国家没有出钱,只有美国出钱,所以特朗普不干,他老认为吃亏、占便宜,以商人的思维考虑国际事务,所以他就坚决退出了。

在这种形势下,中国的改革开放面临着艰难突破的过程,今年是改革开放40周年,我们40年的改革开放大目标还是一个市场化改革的过程。它有一个阶段性发展的特征,也有一个改革和稳定相互兼顾的关系。坚持改革开放、坚持打开国门搞建设,这是十九大明确的基本策略。

同时,从现实看中国经济的总量,其中也含了大量外资企业,所以改革开放保持外资的稳定,至少是对稳定经济增长的一个重要支点。现在扩大市场开放、改善营商环境,其目的是为了稳住外资。因为十九大在构建全面开放新格局中提了六大任务,第一是积极稳妥推进“一带一路”发挥“走出去、引进来”的作用;二是推进贸易强国建设,贸易强国建设有一些新的探索贸易模式、要求;三是扩大利用外资,保护外商投资的合法权益、保护其知识产权,构建良好的营商环境,讲的是这一块,讲了一大堆内容,一方面强调继续扩大,另一方面是打造良好营商环境。克强说打造投资热土;四是加大区域性开放布局,其实是要加大中西部开放的力度;五是赋予自贸试验区更大改革自主权;六是培育企业竞争新优势。

这几条看来一路是稳妥的,贸易还好,但也是比较困难的,营商环境明显面临艰巨任务,赋予自贸试验区更大改革自主权,这一步还要加大力度,包括上海,上海也是国务院批准的自贸区转型升级新改革的框架意见。海南前两天刚批了总体实施方案,这些东西需要我们特别关注。我觉得应该批一条地方的自主权问题,即在哪些方面地方可以自己决定,这样给了地方一个活动空间,走得会快一点,而且各地之间的竞争效益会出来。现在各地效益都得报、都得批,难度比较大。比如金融、自由贸易账户、离岸金融,现在上海和前海基本都落地了,其他还没有落地。在现在的形势下,金融又比较微妙,现在再突破的难度就比较大。我个人建议各地不要再围绕金融在那里使劲突破政策,因为现在的形势不是继续扩大放开金融的形势,因为有一个资金外流的压力。归根到底,金融要稳。我觉得服务业,包括高端制造业的发展要加快,创造更多可复制的经验仍然是总的要求,但有一条大家要注意,每一个地区经济总量上得快,经济开放效果好,经济活跃,将会是评判效果的一个重要指标。也就是说利用外资增长多少,而不是国内的投资商上了多少,注册新生的公司上了多少,这些都不管用。实打实像特斯拉、宝马的突破就比较大,一定要在这些方面下点功夫,迈出一大步有一批高端服务业或制造业落户在我们这儿。或者把营商环境打造好,等着金凤凰来,而且要稳定,不是感觉一下子到位,这个要长期坚持,理念要转过来,要真正为企业服务,而不是管企业、罚企业,这个理念转不来,营商环境就起不来。

转变观念突破自贸区改革,这次习主席、克强总理、韩正都提出了指示,克强强调在推进深化改革和新经验复制上要下功夫,韩正最后强调提供更多的可复制的经验,实际上还是对于自贸区的发展寄予了厚望,自贸区确实是需要突破的。

注意的几点,关键还是要把握改革的重点和开放的节奏。因为现在的改革开放,重点集中到自贸区。那天我看了一篇文章,不是做苗圃,而是做试验田,试验田的作用就大了,面积相对大。而且现有12个自贸区的面积足够大,如果把这些自贸区搞好,中国的经济至少能贡献一半。前五年外商的增长一直是自贸区外资落地户支撑全国3%的增长,但我们的外资还是面临非常紧迫的形势,我们的外资保持3.5%的增长,这是可喜可贺的。回头一看,越南、柬埔寨、泰国,他们的外资增长都是在30%、50%,有的还要高,但全球的投资增长是下降的,这需要我们特别注意的。

除了重点和开放的节奏,即先开哪个、后开哪个、哪个作重要突破,还有时间节点要特别把握,还有制度性的安排,一定更多把开放纳入制度中去,而不是想突破哪块就突破哪块,一定要有统筹考虑、终极开放目标。关键是打造公平法治的营商环境,这要下点大功夫,目的是提高金融的能力和水平。落脚点还是打造国际化高水平试验田,培养一批有竞争能力的企业,这是最关键的,当然我们希望引入外资因素促进自身能力的提高。